2019年9月19日，国务院办公厅发布《关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》（以下简称《通知》），要求在全国复制推广借鉴京沪两地在优化营商环境方面的改革举措。
自我国对标世界银行营商环境评价指标体系以来，京沪两地营商环境得到显著提升。根据世界银行发布的《2019年营商环境报告》，中国营商环境排名大幅提升32位，位列全球第46名。在优化营商环境改革过程中，京沪两地在世界范围横向对比，同时联系我国制度实际，在借鉴中创新，积累沉淀了大量宝贵经验。此次国办发文，标志着在正式制度层面向全国推广实施“京沪经验”，体现了以评价促提升、以评价检验改革效果的目的。
《通知》基本对标世界银行一级指标，将“京沪经验”按照“开办企业”、“获得电力”、“登记财产”、“缴纳税费”、“跨境贸易”、“执行合同”、“办理建筑许可”等分类。世界银行自2003年起对世界100多个经济体的营商环境进行排名。经过16年的探索和检验，其指标体系可以较为有效地反映各经济体营商环境的基本维度。下一步，全国推广继续对标世行评价体系，预示着我国地方优化营商环境将全面对标国际水平。
此外，此次复制推广借鉴的“京沪经验”还集中体现了我国目前亟待改善的“堵点”。比如，“缴纳税费”虽然不是世行评价体系一级指标，也被作为推广单项列出，因为它不仅办理量大，而且难办理，给企业增添了不少负担。2018年3月，国家发改委对22个城市展开营商环境预评价。预评价采用的是我国自行编制的评价体系，以实现“中国特色、国际可比”。实际上，这一评价体系不仅在世行评价体系的基础上纳入了中国元素，而且要求更加细致严格。在营商环境评价体系上的追赶和超越，揭示了未来我国全面提升营商环境的方向。
在被复制推广借鉴的具体举措上，京沪的改革举措在每个领域分别被标明出自“北京”或“上海”，哪一项是谁家的经验一目了然，颇有秀宝媲美之意。同一改革领域，京沪既有共性，也有各自妙笔生花之处。两市经验不仅有主要举措，还包括具体做法，令各地学习借鉴得更加清楚明白。
此次推广的经验分为两类。一是在全国范围内复制推广的举措，可以理解为“规定动作”；二是供全国借鉴的改革举措，可以理解为“自选动作”。“规定动作”多为可复制性强、以往问题比较集中或办件量较大的事项。比如，“开办企业”是任何市场主体获得企业法人身份必经事项；“获得电力”是令相当数量的企业面临“准入不能营”难题的主要障碍之一；“登记财产”办件量大，属于主要高频事项之一；等等。“自选动作”更多考虑了地区差异和不同地区基础设施支撑能力的不同。两类事项的区分很好地体现了“顶层设计”和“地区自主”结合的原则，使推广工作既“自上而下”，又尽量避免“一刀切”。
中央“自上而下”推广经验是地方政府间政策扩散的一种驱动力。以往，学术界更多用“地方试验－中央肯定－全国推广”的模式来概括中国的改革推进逻辑。这种模式中，地方主要通过自主制定政策的方式，学习借鉴其他地方的先进经验。而在这份《通知》中，我们看到了中央鼓励全国推广先进经验的崭新机制。《通知》明确了“京沪经验”在全国推广的实施机制，指定了国务院层面的牵头部门和责任单位。每个改革领域皆为跨部门协作机制。这意味着地方未来的推广将获得国家层面强有力的支持。特别对于地方改革难以纾解的制度性障碍来说，此协作机制将给与有效支撑。对这一机制的采纳和应用，也有望成为中央自上而下在全国范围推动政策执行的有力工具。（作者张楠迪扬系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授）