我国商事登记制度改革给税收征管带来的挑战和对策
时间：2023-02-12 01:02:03 小编：刘祖深
公司登记制度，作为规范经济运转、促进商业发展的重要工具，其制度安排的科学与否，直接影响着一个国家和地区的经济发展和国际竞争力。2014年2月7日国务院印发了《注册资本登记制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，标志着我国商事登记制度改革进人实质性阶段。此次商事登记制度改革，打破了原有的工商登记制度，将对严重依赖工商登记前置的税务登记产生巨大冲击，也必将对税收征管工作产生影响。
一、我国商事登记制度改革的主要内容
2014年2月7日，国务院印发《改革方案》。2月14日，国家工商总局决定自2014年3月1日起正式停止企业年度检验工作。2月26日，国家工商总局发布新版营业执照样式，并就注册资本登记制度改革涉及的《企业法人登记管理条例施行细则》《外商投资合伙企业登记管理规定》《个人独资企业登记管理办法》《个体工商户登记管理办法》等4部规章的修改进行说明。新版营业执照于2014年3月1日起正式启用。
此次商事登记制度改革的主要内容有五项:
一是放宽注册资本登记条件。除法律、法规另有规定外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制，不再限制公司设立时股东(发起人)的首次出资比例和缴足出资的期限，公司实收资本不再作为工商登记事项。
二是将企业年检制度改为年度报告制度，任何单位和个人均可查询。建立公平规范的抽查制度。
三是放宽市场主体住所(经营场所)登记条件，由地方政府具体规定。
四是大力推进企业诚信制度建设。将企业登记备案、年度报告、资质资格等，通过市场主体信用信息系统予以公示。推行电子营业执照和全程电子化登记管理，与纸质营业执照具有同等法律效力。将有违规行为的市场主体列人经营异常的黑名录向社会公布，使其一处违规、处处受限，提高企业失信成本。
五是推进注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，降低开办公司成本。
此次商事登记制度改革，是贯彻落实党的十八届三中全会精神的重要举措，是转变政府职能的重要途径，是激发市场活力的重要手段，是促进信用体系建设的重要抓手，对全面深化财税体制改革和税收征管改革具有重要意义。
二、商事登记制度改革对税收征管的影响
现行税务登记制度从其诞生之日起，就对工商登记制度有着天然的依赖。《税收征管法》及其《实施细则》中有关税务登记的条款，都将工商登记作为税务登记的前置条件。而税务登记不管是在样式还是记载内容上，都与工商营业执照相类似。此次商事登记制度改革打破了原有的工商登记制度，将商事主体资格与经营资格相分离，并在工商营业执照的版式和记载内容方面发生了重大变革，这将对严重依赖工商登记前置的税务登记产生巨大冲击，也必将对税收征管工作产生影响。
(一)税源质量降低。税务登记是一切涉税管理的起点，税务登记率是直接反映税务部门对纳税人监管程度的重要指标。此次商事登记制度改革为充分激发市场活力，采取大力降低市场准人门槛的方式，使按照改革之前标准不符合准人条件、资质较差的民事主体也获得了商事主体资格，必然带来税务登记户数的井喷式增长，也将导致税务机关大量未登记户数出现，这些潜在纳税人因自身规模小、管理能力差、税法遵从度低，给税务机关的征收管理造成较大压力。
(二)税源监管难度加大。按照新的商事登记内容，以下四类税务登记信息数据将缺失:一是经营范围;二是注册资金;三是实际注册经营地址;四是纳税人工商状态。由于上述信息缺失，将造成前台税务人员在办理开业登记时无法录人相应内容，不仅提高了工作强度，同时也将降低工作效率。而且，也将对依托纳税人注册资本进行的税源结构分析，依托纳税人注册地址进行的管户核查、纳税服务等工作造成影响。
(三)信息管税难度加大。利用信息化手段加强税收征管，是现行税收征管模式对税务部门的要求之一。此次商事登记制度改革放宽了市场准人资格，纳税人涉税信息可能存在不准、不全等问题，对后续监管工作提出了更高的要求。
(四)企业所得税管户界定困难。《国家税务总局关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》(国税发(2008) 120号)对企业所得税的管户进行了界定。商事登记制度改革后，放宽了对企业经营范围的限制，有些企业描述的经营范围很广，有时无法界定其具体内容。由此，流转税的确定征税将很困难，也给企业所得税归属的界定带来难题。
(五)税种核定困难。现行税收法律法规都明确规定，税务登记制度的主要基础是工商营业执照。然而商事登记制度改革后，营业执照记载事项不再包括经营范围，经营范围作为商事主体备案事项。营业执照不记载经营范围，对税务部门核定税种产生影响。税种核定制度是目前税务部门进行税收管理的一项前置条件，其依据是税务登记证上所记载经营范围，而税务登记证上所记载经营范围来源于工商营业执照。同时，现行的纳税申报制度是以税种核定为前提的。商事登记制度改革后，企业的一般性经营范围不受限制，可能存在多税种经营，必将对税务部门税种核定工作带来困难，也将同时影响纳税人申报纳税。
(六)发票核定困难。目前，我国在发票管理上仍然采取以票控税的方式。商事登记制度改革后，纳税人的经营范围和规模在工商执照上不明确，给税务机关发票核定带来困难。
(七)实地核查困难。在目前的税收征管过程中，尽管国家税务总局最近发文取消了20项进户执法项目，但还有不少业务涉及实地核查工作，如开业登记、一般纳税人认定、纳税评估、税收保全乃至税务稽查等，都需要税务人员前往纳税人实际生产经营地址开展实地调查。商事登记制度改革后，经营地址不再作为商事登记事项，纳税人只需提供通讯地址，这给税务部门开展实地核查带来诸多不便。
三、完善税收征管的对策建议
商事登记制度改革是转变政府职能的重要途径，是激发市场活力的重要手段，是促进信用体系建设的重要抓手，其目标是实现宽进严管。因此，税收征管制度要以商事登记制度改革为契机，推进税收征管制度的改革。
(一)界定税务登记的法律地位
《税收征管法》及其《实施细则》没有就税务登记的目的和法律地位作出明确定位，税务登记的范围相对狭窄，未对电子商务、在国外注册的居民企业和非居民企业登记作出规定;同时税务登记依赖于工商登记，但二者在衔接上却存在脱节。虽然税务登记是纳税申报的前置条件，但是税务登记却不是纳税义务产生的基础，即纳税人即使不办理税务登记，只要发生涉税行为，就必须履行纳税义务。因此，要从对营业执照依赖到独立税务监管的角度，重新审视税务登记的法律地位:一是要明确税务登记是税务部门为进行税收征管而要求纳税人办理的一种登记管理行为，是税收征管的一种手段。建议考虑将税务登记由依申请行为，转变为税务部门的依职权行为。二是明确税务登记与工商登记的法律关系。工商登记不再是税务登记的前置条件，而只是税务部门加强税收征管的信息来源之一。三是明确税务登记的年检制度，增强纳税人办理税务登记和依法领取、使用、保管税务登记证件的意识。四是在法律层面认可电子营业执照和电子税务登记证。建立以数字证书和电子印章为基础的网络认证体系，提高系统的运行效率和稳定性，使电子档案和纸质档案具有同等法律效力。
(二)加大信息管税力度
税务部门通过金税工程数据大集中工程等信息化措施，实现了一定范围内的信息集中，而集中信息的目的是应用信息，实现对税收工作全过程的分折、监控、改进和完善。税务人员既要善于利用信息网络广泛采集信息，对信息数据进行深人分析，又要增强信息安全意识，使税收管理情报系统的安全性、可靠性得到保障。因此，进一步完善信息管税制度要做好三项工作:一是整合现有信息系统，逐步建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台，覆盖所有控管税种和工作环节的税收管理系统。二是建立依托电子税务登记的现代税收征管制度，丰富和畅通税务登记的平台和渠道，统一全国税务系统税收征管信息平台，优化税收征管流程，实现信息系统对税收征管业务的无缝隙覆盖。三是畅通工商、税务、质检等相关职能部门电子数据信息交换渠道，建立统一的政务管理平台，实现各职能部门相关电子数据信息的平滑衔接，降低行政管理成本，提高行政管理效能。
(三)取消税种核定
税种核定制度作为纳税申报的必要条件，在税收征管工作中被普遍推行。但在现行税收法律法规中，不管是程序法还是实体法，均没有规定税务部门必须在纳税申报前核定纳税人应纳的税种。而且纳税人纳税义务尚未发生之时，仅凭税务登记证上记载的经营范围，来划分应纳的税种，既不符合实际，也会增加税务部门的执法风险。因此，随着商事登记制度改革的推进，建议废除税种核定制度，推行有税申报，将纳税申报责任交还给纳税人，回归法律本意。
(四)改革发票管理模式
现行的以票控税制度问题丛生，在商事登记制度改革的冲击下，这些问题会被无限放大。建议改革发票管理制度，让发票回归其本来的功能，即发票仅仅是一种交易凭证，其功能是体现一种交易状态，而不是目前经过税务部门认可的一种票据，被赋予一种交易的行政确认功能，并和税收征管行为相挂钩。在此基础上，税务部门可以积极探索发票形式的多样化，如推行电子发票等，以方便纳税人开具和使用发票。
(五)强化税法遵从
税法遵从是指纳税人依照税法的规定履行纳税义务，它包含三个基本要求:一是及时申报，二是准确申报，三是按时缴纳税款。要实现这一目标，税务部门就应当在税收征管过程中主动还权、还责于纳税人，在征纳双方及税收管理的相关方之间建立起权利与义务合理分配的税收法律关系，进一步提高税法遵从度。
(六)推行身份认别
遵循严格准人、详细登记、重点认别、持续关注、及时报告的原则，积极利用个人征信系统，严格实施法人、股东、税务代理人及办税人员身份认别:一是严格准人。对于新办税务登记的纳税人，应当严格审核法人身份信息。二是详细登记。要按照规定完整登记法人的详细身份信息，对于由代理人受托办理税务登记事项的，还应当登记代理人的相关信息。三是重点认别。对于有违反税收法律法规且仍在处理当中的企业法人和税务代理人，以及国家有关部门要求协查的犯罪嫌疑人，应当对其身份进行重点认别，必要时可考虑暂缓或者不予办理有关税务登记事项。四是持续关注。保持对法人日常经营活动的持续关注，对于高风险纳税人或者有经济违法犯罪记录企业的法人和股东应当持续关注，了解并记录其涉税活动信息。五是及时报告。对于有涉税违法行为的纳税人，应当及时将相关信息报告工商、公安、银行等，建议相关部门将其列人异常名录，并将其涉税违法信息记录在法人或者股东的个人征信报告中。
(七)取消审批事项
国务院分批取消和下放了416项行政审批等事项，各地积极推进政府职能转变和机构改革，大幅减少行政审批事项。税务部门认真落实国务院的决定，取消和下放了一批涉税审批项目。为了适应商事登记制度宽进严管的改革思路，建议取消一切涉税事前审批事项，变审批制为备案制，彻底还权、还责于纳税人。税务部门的职责在于创造良好的纳税环境，帮助纳税人建立诚信纳税的意识并付诸于实践，努力提高全社会对于诚信纳税的认识，从而提升整个社会的税收诚信度。
(八)建立社会信用体系
在放宽准人门槛的同时，应当强化事中及事后的管理，构建纳税人诚信纳税体系。通过纳税人日常涉税行为记录，形成纳税人诚信度。
总之，为适应商事登记制度改革，税收征管要改革和强化，要从对营业执照依赖转变成独立的税务监管，从对纳税资格审批监管向行为遵从管理转变，由单一部门行政处罚管理转向商事信用联合监管。切实加强各部门的协调配合，形成各部门各司其职、互相配合、齐抓共管的工作机制，切实将多年来的重审批轻监管，转变为宽准人严监管。